El federalismo argentino en perspectiva histórica

— Sección 1Qué es el federalismo

El federalismo es una forma de organización del Estado en la que dos niveles de gobierno coexisten sobre el mismo territorio: un gobierno central (federal o nacional) y gobiernos subnacionales (provincias, estados, cantones). Cada nivel tiene competencias propias establecidas en una constitución, y ninguno deriva sus facultades del otro: ambos son originarios.

El federalismo se distingue de otras formas de organización:

• Estado unitario: existe un único centro de poder político. Las divisiones territoriales (departamentos, regiones) son meras unidades administrativas creadas por el gobierno central. Ejemplos: Francia, Chile, Uruguay.
• Confederación: alianza de Estados soberanos que conservan plenamente su soberanía. La autoridad central tiene poderes muy limitados y depende del consentimiento permanente de los Estados miembros. Suele ser una etapa transitoria.
• Federación: los Estados miembros (provincias) ceden parte de su soberanía a un Estado central, pero conservan autonomía en otras materias. Hay dos niveles de gobierno con competencias diferenciadas.

La Argentina es una federación conforme al Art. 1° de su Constitución Nacional:

Pero la palabra "adopta" tiene una historia. Antes de la Constitución de 1853, había un conjunto de provincias preexistentes que ya tenían soberanía propia. La Argentina no es una federación porque un Estado preexistente decidió descentralizarse: es una federación porque provincias soberanas decidieron unirse cediendo algunas de sus facultades. Esta diferencia es crucial para entender el federalismo argentino.

— Sección 2Los orígenes: 1810-1820

El federalismo argentino no nació de una decisión de organización institucional: nació de la fragmentación política que siguió a la Revolución de Mayo de 1810. El antiguo Virreinato del Río de la Plata se descompuso en territorios que reclamaban autonomía propia.

De la Revolución de Mayo a la crisis del año 20

Entre 1810 y 1820, las Provincias Unidas del Río de la Plata atravesaron una década de inestabilidad institucional:

• 1810-1813: gobiernos centrales sucesivos (Junta, Triunviratos, Asamblea del Año XIII) con creciente conflicto entre el centralismo porteño y las provincias del interior y el Litoral.
• 1813-1815: liderazgo de José Gervasio Artigas y la Liga Federal, que agrupaba a las provincias del Litoral (Entre Ríos, Corrientes, Santa Fe, Misiones, Banda Oriental). Artigas defendía la organización federal frente al directorialismo porteño.
• 1816: Congreso de Tucumán, Declaración de Independencia (9 de julio).
• 1819: Constitución de carácter unitario y centralista, rechazada por las provincias del Litoral.
• 1820: la batalla de Cepeda (1° de febrero de 1820) marca el fin del Directorio. Los caudillos federales del Litoral (Francisco Ramírez de Entre Ríos y Estanislao López de Santa Fe) derrotan al gobierno central. Comienza la "anarquía del año 20".

El surgimiento de las provincias

Tras la disolución del gobierno central en 1820, las antiguas gobernaciones-intendencias de la época virreinal se constituyeron en provincias autónomas. Cada una asumió su soberanía interna y comenzó a darse sus propias instituciones. Hacia 1820 existían trece provincias en lo que hoy es territorio argentino, cada una con su propio gobernador, su legislatura provincial y, en algunos casos, su constitución provincial.

Este es un dato fundamental para entender el federalismo argentino: las provincias preexistieron a la Nación. No es la Nación la que creó a las provincias, sino las provincias las que crearon la Nación al unirse mediante pactos. Por eso el Art. 121 de la Constitución actual establece:

El poder de las provincias es residual y originario: todo lo que no fue expresamente delegado al gobierno federal corresponde a las provincias. La regla opuesta a la del gobierno federal, cuyas competencias son delegadas y limitadas: solo tiene las facultades que la Constitución le otorga expresamente.

— Sección 3Los pactos preexistentes

Entre 1820 y 1853 las provincias firmaron una serie de pactos interprovinciales que fueron preparando, lentamente, la organización federal. Son los llamados "pactos preexistentes", mencionados en el Preámbulo de la Constitución Nacional. La Convención Constituyente de 1853 se reunió, según sus propias palabras, "en cumplimiento de pactos preexistentes". Los principales:

Tratado del Pilar (1820)

Tratado del Cuadrilátero (1822)

Pacto Federal (1831)

El pacto interprovincial más importante del período fue el Pacto Federal de 1831. Por su trascendencia histórica, merece un análisis más profundo.

El sistema confederal de 1831-1852

Entre 1831 y 1852, la Argentina funcionó como una confederación débil:

• Cada provincia conservaba su soberanía interna casi en su totalidad.
• No había gobierno central propiamente dicho.
• La política exterior estaba delegada en el gobernador de Buenos Aires.
• La aduana de Buenos Aires (única importante) recaudaba para esa provincia, generando una desigualdad estructural.
• El comercio internacional pasaba todo por el puerto de Buenos Aires.

El sistema funcionaba sobre la base de la fuerza política de Juan Manuel de Rosas, gobernador de Buenos Aires con interrupciones desde 1829 hasta su caída en 1852. Rosas ejerció lo que algunos historiadores llaman una "presidencia tácita" sobre el resto de las provincias, aunque formalmente nunca hubo un cargo nacional.

Acuerdo de San Nicolás (1852)

Tras la batalla de Caseros (3 de febrero de 1852), donde el general Justo José de Urquiza derrotó a Rosas, las provincias firmaron el Acuerdo de San Nicolás:

— Sección 4La Constitución de 1853

El 1° de mayo de 1853, el Congreso General Constituyente reunido en Santa Fe sancionó la Constitución Nacional. Buenos Aires no participó. La Constitución organizó al país bajo forma federal, con base en el modelo norteamericano de 1787 pero con adaptaciones argentinas profundas.

Las características federales originales

La Constitución de 1853 estableció:

• Forma de gobierno representativa, republicana y federal (Art. 1°).
• Autonomía provincial: cada provincia dicta su propia constitución (Art. 5°), elige sus autoridades sin intervención federal, mantiene sus poderes no delegados.
• Poderes delegados a la Nación: relaciones exteriores, comercio internacional e interprovincial, aduanas, moneda, defensa, ciudadanía.
• Poderes reservados a las provincias: todo el resto.
• Poderes concurrentes: tributación (en sus modalidades), bienestar general, etc.
• Capital Federal en Buenos Aires (Art. 3° original).

El reconocimiento de los pactos preexistentes

El Preámbulo de la Constitución es explícito en reconocer el origen federativo:

Este texto, conservado intacto desde 1853 hasta hoy, contiene una afirmación jurídica fundamental: la Constitución no es un acto fundacional sino el cumplimiento de obligaciones previas contraídas por las provincias en los pactos preexistentes. La Nación no preexistió a las provincias: fue creada por ellas.

La oposición de Buenos Aires

Buenos Aires no participó del Congreso Constituyente. Tras la Revolución del 11 de septiembre de 1852, había rechazado el Acuerdo de San Nicolás y se había separado del resto del país. En 1854 sancionó su propia Constitución del Estado de Buenos Aires, como Estado independiente. Argentina estuvo, durante casi una década, dividida en dos países separados:

• Confederación Argentina (1852-1862): trece provincias bajo la Constitución de 1853, con Urquiza como presidente, capital provisional en Paraná.
• Estado de Buenos Aires (1852-1859): con su propia constitución, su propio gobierno y su propia política exterior.

— Sección 51860: la reincorporación de Buenos Aires

La separación de Buenos Aires y la Confederación generó conflictos militares y diplomáticos que duraron casi una década. La reincorporación se concretó en dos etapas: el Pacto de San José de Flores (1859) y el Convenio Complementario (1860), seguidos de la batalla de Pavón (1861).

Pacto de San José de Flores (1859)

La reforma constitucional de 1860

Como resultado del Pacto, en 1860 se realizó una reforma constitucional que incorporó las propuestas de Buenos Aires al texto original. Las modificaciones principales:

• Modificación del régimen de capital federal (la cesión de la ciudad debía hacerse con acuerdo de la legislatura provincial).
• Limitación de las intervenciones federales.
• Incorporación de garantías a la prensa.
• Régimen de derechos de exportación temporal.
• Modificaciones en el régimen impositivo.
• Ajustes en el régimen de comercio interprovincial.

Para profundizar en las distintas reformas constitucionales, ver nuestro capítulo 07.01 sobre las siete reformas constitucionales argentinas.

La Batalla de Pavón y la reorganización (1861-1862)

La unidad nacional no fue inmediata. El 17 de septiembre de 1861, las tropas porteñas de Bartolomé Mitre derrotaron a las confederales de Urquiza en la Batalla de Pavón. Urquiza se retiró a Entre Ríos. Mitre se convirtió en el árbitro político del país.

En 1862, Mitre fue elegido primer presidente constitucional de la Argentina unificada. La capital se trasladó a Buenos Aires (que actuó como capital provisional durante casi dos décadas, sin estar federalizada). El sistema federal comenzó a funcionar plenamente.

— Sección 61880: la federalización de Buenos Aires

Durante casi dos décadas (1862-1880), Buenos Aires actuó como capital nacional sin estar formalmente federalizada. La ciudad era a la vez capital de la provincia de Buenos Aires y capital de la Nación. El presidente y el gobernador convivían en la misma ciudad, generando tensiones permanentes. El gobierno nacional era, en términos del propio Avellaneda, "huésped" de la provincia.

El conflicto de 1880

En las elecciones presidenciales de 1880 se enfrentaron Julio Argentino Roca (Partido Autonomista Nacional, apoyado por todas las provincias del interior) y Carlos Tejedor (gobernador de Buenos Aires, apoyado solo por Corrientes). Roca ganó. Tejedor se rebeló militarmente.

La Revolución de Tejedor de 1880 fue la última guerra civil del siglo XIX argentino. El gobernador porteño movilizó milicias provinciales y se opuso militarmente al gobierno federal de Avellaneda. Hubo combates en Puente Alsina, Barracas y otros puntos del actual Gran Buenos Aires. La derrota de las milicias porteñas selló el destino de la ciudad.

La Ley 1029 de Federalización

Las consecuencias del federalismo argentino

La federalización de 1880 tuvo consecuencias estructurales que persisten hasta hoy:

• Consolidación del Estado nacional: el gobierno federal dejó de ser "huésped" y se instaló en su propio territorio.
• Crecimiento centralizado: durante el siglo XX, la población y la economía se concentraron crecientemente en el área metropolitana de Buenos Aires. La capital federal acumuló recursos a expensas del interior.
• "Argentina y su capital": la dicotomía entre Buenos Aires y "el interior" se cristalizó como categoría política y cultural.
• Pérdida de autonomía porteña: la ciudad de Buenos Aires no tuvo gobierno propio elegido por sus habitantes hasta 1996. Durante 116 años fue administrada por funcionarios designados por el presidente.

— Sección 7El federalismo en el siglo XX

El siglo XX argentino fue de progresiva centralización del poder en el gobierno nacional, pese a la organización formalmente federal. Varios factores contribuyeron a esto.

Las nuevas provincias

Durante la mayor parte del siglo XIX y la primera mitad del XX, Argentina tuvo 14 provincias. Algunas zonas del país eran "Territorios Nacionales": administrados directamente por el gobierno federal mediante gobernadores designados, sin autonomía política. Eran el resultado de la conquista de la Patagonia y el Chaco a fines del siglo XIX.

La provincialización fue tardía:

• 1951: Chaco y La Pampa, las dos primeras provincias creadas en el siglo XX (durante la primera presidencia de Perón).
• 1953: Misiones.
• 1955: Formosa, Neuquén, Río Negro, Chubut, Santa Cruz.
• 1990: Tierra del Fuego, Antártida e Islas del Atlántico Sur (último territorio en provincializarse, por Ley 23.775).

Hoy la Argentina tiene 23 provincias más la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (autonomía reconocida en 1994).

La centralización fiscal

El régimen tributario argentino fue evolucionando hacia una concentración cada vez mayor en el gobierno nacional:

• Durante el siglo XIX, las provincias mantenían facultades impositivas amplias.
• En las primeras décadas del siglo XX, se crearon los grandes impuestos nacionales (Impuesto a los Réditos en 1932, IVA en 1973).
• Para evitar la doble imposición, se establecieron regímenes de coparticipación: la Nación recauda, las provincias reciben una porción.
• El régimen actual es la Ley 23.548 de 1988, formalmente "transitoria" pero vigente desde hace casi cuatro décadas.

Para profundizar en este tema, ver nuestra página sobre coparticipación y el capítulo 07.07 sobre el debate parlamentario de la coparticipación.

Las intervenciones federales

Otro mecanismo de centralización fue el uso extensivo de las intervenciones federales a las provincias. El Art. 6° de la Constitución prevé que el gobierno federal puede intervenir una provincia "para garantir la forma republicana de gobierno" o ante invasiones extranjeras. La práctica del siglo XX usó esta facultad de modo amplio:

• Entre 1862 y 1930, hubo decenas de intervenciones, pero generalmente vinculadas a crisis institucionales locales.
• A partir de 1930 y especialmente durante los gobiernos militares, las intervenciones se usaron como mecanismo de control político sobre los gobiernos provinciales.
• Después de 1983, las intervenciones siguieron usándose ocasionalmente. La reforma de 1994 las limitó procesalmente al exigir que las decreten exclusivamente el Congreso o, en su receso, el Ejecutivo con aprobación posterior (Art. 75 inc. 31 y Art. 99 inc. 20).

— Sección 8La reforma constitucional de 1994

La reforma constitucional de 1994 introdujo cambios importantes al régimen federal argentino. Si bien la reforma fue impulsada principalmente para habilitar la reelección presidencial inmediata, el "Núcleo de Coincidencias Básicas" y los temas habilitados para libre debate incluyeron varias modificaciones que fortalecieron (al menos formalmente) el federalismo.

Las principales innovaciones federales

La reforma de 1994 incorporó al régimen federal:

1. Autonomía municipal (Art. 123)

El nuevo Art. 123 estableció que cada provincia debe asegurar la autonomía municipal en su constitución, "reglando su alcance y contenido en el orden institucional, político, administrativo, económico y financiero". Antes de 1994, los municipios eran considerados "autárquicos" (con capacidad de auto-administración) pero no autónomos. Después de 1994, se reconoció su autonomía constitucional.

Sin embargo, el alcance concreto de la autonomía municipal varía según cada provincia. Algunas (como Córdoba) la implementaron plenamente. Otras (como la provincia de Buenos Aires) mantienen un régimen municipal más restringido.

2. Recursos naturales (Art. 124)

El Art. 124 estableció:

Este artículo fue una conquista histórica de las provincias productoras de hidrocarburos y otros recursos. Establece que el petróleo, el gas, los minerales, el agua y demás recursos naturales pertenecen a la provincia en cuyo territorio se encuentran, no a la Nación.

3. Régimen de la Ciudad de Buenos Aires (Art. 129)

La reforma reconoció a la Ciudad de Buenos Aires un régimen de gobierno autónomo, con facultades propias de legislación y jurisdicción. Por primera vez desde 1880, los porteños podían elegir su propio jefe de gobierno. La primera elección directa fue en 1996.

Para profundizar en este tema, ver nuestro capítulo 09 sobre CABA en profundidad.

4. Convenios internacionales provinciales (Art. 124)

El nuevo Art. 124 también facultó a las provincias a celebrar convenios internacionales directamente, siempre que no contradijeran la política exterior nacional ni afectaran las facultades delegadas. Esto les permitió relaciones internacionales propias en materia económica, cultural, ambiental, etc.

5. Tercer senador por la primera minoría (Art. 54)

La reforma estableció que cada provincia y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires tendrían tres senadores: dos por la mayoría y uno por la primera minoría. Esto reforzó la representación de las minorías políticas provinciales en el Senado, órgano por excelencia del federalismo argentino.

6. Coparticipación federal con jerarquía constitucional (Art. 75 inc. 2°)

La reforma incorporó el régimen de coparticipación al texto constitucional. El Art. 75 inc. 2° establece:

• Las contribuciones indirectas son concurrentes (las pueden establecer Nación y provincias).
• Las contribuciones directas son de provincia, salvo que la Nación las imponga temporalmente y siempre que la defensa, seguridad común y el bien general del Estado lo exijan.
• Las contribuciones que se establezcan de modo coparticipable se distribuirán entre Nación, provincias y CABA conforme a una ley convenio.
• La ley convenio debe asegurar la automaticidad en la remisión de fondos.
• Debe ser sancionada por el Senado como cámara de origen y luego por Diputados, ambas con mayoría absoluta de la totalidad de sus miembros.
• La Cláusula Transitoria Sexta dispuso que el nuevo régimen debía sancionarse antes del 31 de diciembre de 1996.

— Sección 9El federalismo actual: cómo funciona hoy

El sistema federal argentino contemporáneo es resultado de dos siglos de historia. Sus rasgos centrales:

Los cuatro niveles de gobierno

El federalismo argentino tiene cuatro niveles de gobierno con competencias diferenciadas:

1. Gobierno federal: facultades delegadas por la Constitución (Art. 75 y concordantes).
2. Provincias (23): facultades reservadas (Art. 121) y concurrentes con la Nación.
3. Ciudad Autónoma de Buenos Aires: régimen especial (Art. 129) con autonomía propia pero más limitada que las provincias.
4. Municipios: autonomía reconocida en cada constitución provincial (Art. 123).

Para profundizar sobre el régimen provincial, ver nuestra página sobre las 24 provincias argentinas.

Tipos de competencias

La doctrina constitucional argentina distingue cinco tipos de competencias entre la Nación y las provincias:

• Competencias delegadas exclusivas de la Nación: aduanas (Art. 9°), moneda (Art. 75 inc. 11), relaciones exteriores (Art. 99 inc. 11), defensa, código de comercio.
• Competencias reservadas exclusivas de las provincias: dictar su propia constitución, elegir sus autoridades, organizar sus poderes locales, administrar justicia provincial.
• Competencias concurrentes: ambas las ejercen sin exclusión. Salud, educación, medio ambiente, contribuciones indirectas, promoción del bienestar.
• Competencias compartidas: requieren el concurso de ambos órdenes. Coparticipación (Art. 75 inc. 2°), establecimientos de utilidad nacional (Art. 75 inc. 30).
• Competencias prohibidas: para uno u otro nivel. Las provincias no pueden firmar tratados parciales de carácter político, ni acuñar moneda (Art. 126).

El federalismo fiscal

El aspecto más complejo del federalismo argentino es el federalismo fiscal: cómo se distribuyen los recursos tributarios entre los distintos niveles de gobierno. El sistema actual combina:

• Impuestos exclusivos de la Nación: aduaneros, comercio internacional.
• Impuestos coparticipables: IVA, ganancias, internos. Distribuidos por la Ley 23.548.
• Impuestos provinciales: ingresos brutos, sellos, inmobiliario, automotor.
• Tasas municipales: contribuciones por servicios urbanos.
• Transferencias discrecionales: aportes del Tesoro Nacional (ATN, 1% del régimen), obras públicas, fondos de emergencia.

Para profundizar sobre el sistema fiscal argentino, ver nuestra página sobre impuestos y la de coparticipación.

— Sección 10Tensiones contemporáneas

Pese a la organización formalmente federal, el sistema argentino presenta tensiones estructurales persistentes que afectan el funcionamiento real del federalismo.

La centralización fáctica

Aunque la Constitución consagra la autonomía provincial, en la práctica el gobierno nacional tiene una influencia desproporcionada sobre las provincias. Los principales mecanismos:

• Distribución desigual de recursos coparticipables: la coparticipación primaria deja al gobierno nacional con el 42% de los recursos, mientras las provincias tienen el 54%, pero las funciones más costosas (salud, educación, seguridad) están transferidas a las provincias.
• Transferencias discrecionales: los Aportes del Tesoro Nacional, las obras públicas y otros recursos discrecionales se asignan según criterios del Ejecutivo nacional, lo que genera dependencia política de los gobernadores.
• Decretos de Necesidad y Urgencia: el uso intensivo de DNU para regular materias de interés provincial.
• Endeudamiento provincial: muchas provincias dependen del aval nacional para acceder a crédito.

Las asimetrías entre provincias

El sistema federal argentino tiene asimetrías extremas entre sus miembros:

• La provincia de Buenos Aires concentra el 38% de la población nacional pero recibe menos del 23% de la coparticipación.
• Las provincias patagónicas tienen densidades poblacionales bajísimas pero amplios territorios y recursos.
• Las provincias del NOA y NEA tienen los menores índices de desarrollo humano y mayor dependencia fiscal.
• CABA tiene el mayor PBI per cápita pero limitaciones en su régimen jurídico-institucional.

El sistema de coparticipación, con sus coeficientes específicos, refleja en parte estos desequilibrios. Pero también los profundiza: las provincias con menor capacidad de generar recursos propios dependen más de las transferencias nacionales y, por tanto, son políticamente más vulnerables al gobierno federal.

El régimen pendiente de CABA

La autonomía de la Ciudad de Buenos Aires reconocida en 1994 sigue siendo de implementación parcial. Varios temas centrales no se transfirieron completamente:

• La Justicia ordinaria (penal, civil, comercial, laboral) sigue siendo nacional, no porteña.
• La Policía Federal (que actuaba en CABA hasta 2017) fue parcialmente transferida con la creación de la Policía de la Ciudad.
• Los conflictos por coparticipación entre CABA y Nación (especialmente desde 2020) son recurrentes.

Para profundizar en este tema, ver nuestro capítulo 09.05 sobre las cuestiones pendientes de la autonomía porteña.

El incumplimiento de la coparticipación constitucional

Como ya señalamos, el plazo constitucional para sancionar la nueva ley de coparticipación venció el 31 de diciembre de 1996. Casi 30 años después, sigue sin sancionarse. Mientras tanto, el sistema funciona con normas "transitorias" sucesivamente modificadas por pactos y acuerdos parciales.

Este incumplimiento constitucional sostenido tiene consecuencias prácticas: la imposibilidad política de acordar un nuevo régimen refleja la profundidad de las diferencias entre las provincias y entre estas y la Nación. Es uno de los problemas estructurales no resueltos del federalismo argentino contemporáneo.

— Sección 11Línea de tiempo del federalismo argentino

Resumen cronológico de los principales hitos del federalismo argentino desde 1820 hasta la actualidad.

— SíntesisTabla comparativa de los pactos preexistentes

Esta tabla sintetiza los principales pactos interprovinciales que precedieron a la Constitución Nacional de 1853.