Antes de 1916
La historia constitucional de Mendoza se inicia formalmente con la organización institucional argentina del siglo XIX. Como las demás provincias argentinas, Mendoza tuvo que dictar su propia Constitución después de la sanción de la Constitución Nacional de 1853-1860. La primera Constitución mendocina fue sancionada en 1854, en cumplimiento del mandato de la Constitución Nacional original.
El siglo XIX mendocino estuvo marcado por la consolidación territorial (la provincia se desprendió definitivamente de Cuyo en 1820) y por el desarrollo agrícola del valle de Mendoza, impulsado por la inmigración italiana, española y francesa que se intensificó hacia fin de siglo. La economía vitivinícola se convirtió en el motor productivo y modeló los rasgos sociales y políticos que la nueva Constitución de 1916 buscaría reflejar.
Las constituciones del siglo XIX
Antes de 1916, Mendoza tuvo dos textos constitucionales principales:
- Constitución de 1854: el primer texto provincial, sancionado en cumplimiento de la CN de 1853. Estableció una estructura institucional clásica para la época.
- Reforma de 1894-1895: introdujo cambios importantes, entre ellos la figura del vicegobernador (establecida desde 1895) con la función eventual de reemplazar al gobernador y la permanente de presidir el Senado provincial. El mandato del gobernador se fijó en tres años, con posibilidad de reelección.
El Senado provincial mendocino se conformaba originalmente por un senador por Capital y uno por cada departamento, con mandatos de seis años (luego cuatro). Era un criterio de representación territorial estricta, que se mantendría hasta la reforma de 1916.
El "Alberdi mendocino"
La Constitución mendocina de 1916 tuvo un mentor intelectual con un perfil comparable al de Juan Bautista Alberdi respecto de la Constitución Nacional de 1853: el jurista y político Julián Barraquero. Por su rol en la redacción y orientación doctrinaria del nuevo texto provincial, la historiografía mendocina lo ha denominado el "Alberdi mendocino".
El contexto político y social
La reforma de 1916 se produjo en un contexto muy específico. Mendoza era ya una provincia próspera, con una economía vitivinícola consolidada y un proceso de inmigración europea avanzado. La sociedad mendocina del primer cuarto del siglo XX estaba marcada por tensiones modernas: la cuestión obrera, las relaciones entre capital y trabajo, la urbanización de los pueblos vecinales del Gran Mendoza.
Los convencionales mendocinos de 1916 introdujeron deliberadamente correctivos institucionales para reducir el margen de maniobra de los gobernadores, evitar la formación de "caudillos" y preservar el equilibrio entre los poderes públicos. La memoria política mendocina de las décadas anteriores estaba marcada por experiencias autoritarias que la nueva Constitución buscaba prevenir.
Una doble respuesta
La Constitución de 1916 es citada por la doctrina constitucional argentina como un texto que dio una doble respuesta:
- Respuesta social: dotó de carácter constitucional las primeras leyes sociales que regularon las relaciones entre capital y trabajo. Fue una constitución pionera en materia laboral y de protección social, anticipándose en décadas al constitucionalismo social que se generalizaría en Argentina con la reforma nacional de 1949.
- Respuesta política: estableció controles institucionales robustos al Poder Ejecutivo, definió mecanismos de reforma constitucional muy exigentes, y configuró un régimen bicameral con representación territorial proporcional a la población.
Las innovaciones del texto
La Constitución sancionada el 11 de febrero de 1916 introdujo varias innovaciones institucionales que perdurarían hasta hoy:
Sistema bicameral con representación poblacional
El bicameralismo mendocino se mantuvo, pero el criterio de representación del Senado cambió radicalmente. El texto de 1895 establecía un senador por Capital y uno por cada departamento (criterio territorial estricto). La Constitución de 1916 los reorganizó en proporción a la población de cada una de las secciones electorales, diluyendo el anterior perfil de representación departamental directa. Es una decisión institucional importante: prima la representación poblacional sobre la territorial pura.
Cuatro secciones electorales
La Constitución de 1916 estableció el sistema de cuatro secciones electorales que agrupan a los 18 departamentos provinciales. Esta organización sigue vigente:
| Sección | Departamentos |
|---|---|
| Primera | Capital, Guaymallén, Las Heras, Lavalle |
| Segunda | Maipú, San Martín, Junín, Rivadavia, Santa Rosa, La Paz |
| Tercera | Godoy Cruz, Luján de Cuyo, Tupungato, Tunuyán, San Carlos |
| Cuarta | San Rafael, General Alvear, Malargüe |
El mandato del gobernador: cuatro años, sin reelección
La Constitución de 1916 fijó el mandato del gobernador en cuatro años, sin posibilidad de reelección inmediata. Esta cláusula resultaría una de las más distintivas y resistentes del orden mendocino: durante los 108 años posteriores, ningún gobernador mendocino logró reelección consecutiva, aún cuando varios intentaron modificar la cláusula.
El mecanismo de enmienda
La Constitución de 1916 incorporó un mecanismo de reforma específico: la posibilidad de modificar hasta un artículo por año mediante una ley provincial, con la condición de someter la cláusula a consideración del pueblo en las siguientes elecciones de diputados. Este mecanismo permitiría —a lo largo de las décadas siguientes— enmiendas parciales sin necesidad de convocar a una Convención Reformadora.
El preámbulo de la Constitución mendocina incorpora menciones al "bien común", al "progreso económico", a la "justicia social" y a la "promoción del trabajo". Este vocabulario, anticipado en 1916, sería retomado décadas después por el constitucionalismo social latinoamericano. La sección de derechos y garantías es relativamente robusta para su época, e incluye derechos laborales, derechos de la familia y disposiciones sobre el régimen tributario que la diferenciaban de las constituciones provinciales más conservadoras del período.
El paréntesis peronista
Como ocurrió con casi todas las constituciones provinciales argentinas en el período 1948-1949, Mendoza adaptó su Carta a la reforma nacional peronista de 1949. La Constitución mendocina de 1948-1949 incorporó los principios del constitucionalismo social peronista: derechos del trabajador, derechos de la familia, derechos de la ancianidad, función social de la propiedad.
La vigencia de esta reforma fue corta. Tras el golpe de Estado de 1955, el gobierno militar de la "Revolución Libertadora" derogó por decreto todas las reformas constitucionales sancionadas durante el peronismo. En Mendoza, el gobernador de facto Isidoro Busquets derogó la Carta de 1948-1949 y puso en vigencia nuevamente la Constitución de 1916. Es la Constitución que sigue rigiendo hasta hoy.
La Constitución de 1916 sobrevivió al peronismo, al antiperonismo, a los gobiernos militares de los años 60 y 70, al retorno democrático de 1983 y a múltiples intentos de reforma desde entonces. Su supervivencia se explica por dos factores: (1) es una constitución rígida, con mecanismos de reforma muy exigentes que dificultan los cambios; y (2) el dispositivo de enmiendas parciales (un artículo por año) ha funcionado como "válvula de escape" que permite actualizaciones puntuales sin necesidad de reforma integral.
El experimento de la elección indirecta
En 1965, bajo el gobierno del presidente Arturo Illia (UCR), se introdujeron nuevas modificaciones a la Constitución provincial mendocina, entre ellas la elección indirecta del gobernador y vicegobernador mediante una Junta de Electores —similar al sistema electoral estadounidense—. Era una innovación contrintuitiva en un contexto democrático: en lugar de simplificar el voto popular, se interpuso un cuerpo electoral intermedio.
El sistema operaba así: el pueblo no votaba directamente al gobernador y vice, sino que elegía electores en cada sección electoral. La Junta de Electores se reunía después y elegía al gobernador y vice. Si la Junta no se reunía en el plazo previsto, la Asamblea Legislativa elegía por mayoría absoluta. Si no se obtenía esa mayoría en primera votación, se aplicaba un procedimiento específico para casos de división del voto.
Derogación temprana
Las reformas de 1965 fueron derogadas poco después mediante mecanismos de enmienda parcial. La experiencia mostró que la elección indirecta no era adecuada para el contexto mendocino: agregaba complejidad institucional sin beneficios claros, y dejaba al gobernador con una legitimidad democrática mediatizada. Mendoza volvió al sistema de elección directa, aunque la cláusula constitucional sobre Junta de Electores tardaría décadas en ser reformada definitivamente.
El Artículo 120 de la Constitución mendocina sigue mencionando elementos del sistema de Junta de Electores, aunque la enmienda de 1985 (Ley 5047) reescribió el artículo para establecer la elección directa con simple mayoría de los votos válidamente emitidos. Es decir: sin balotaje, sin segunda vuelta, sin sistema de electores. El candidato más votado se proclama gobernador electo.
Convención o enmienda
La Constitución mendocina de 1916 prevé dos mecanismos especiales y distintos para su reforma. Esta dualidad la hace una de las constituciones provinciales más sofisticadas en su régimen reformista:
Mecanismo 1 · Convención Reformadora
Para una reforma total o parcial del texto, regulado por el Artículo 219. El procedimiento exige:
- Declaración de necesidad de reforma por ley de la Legislatura provincial. Mayoría especial: dos tercios de los miembros de cada Cámara.
- Convocatoria a elecciones de convencionales constituyentes.
- Funcionamiento de la Convención Reformadora.
- Sanción del texto reformado.
- Referéndum popular obligatorio (Art. 221). El texto reformado debe ser ratificado por el cuerpo electoral.
Mecanismo 2 · Enmienda
Para la reforma de un solo artículo por año, regulado por el Artículo 223. El procedimiento exige:
- Ley de la Legislatura que propone la enmienda. Mayoría: dos tercios de los miembros de cada Cámara.
- Referéndum popular obligatorio. La ciudadanía debe ratificar la enmienda en una elección general posterior.
- Promulgación de la enmienda como reforma constitucional.
La interpretación de la Corte sobre el referéndum
Un aspecto crítico del mecanismo es la interpretación del Artículo 221 sobre qué mayoría se necesita en el referéndum. La Suprema Corte de Justicia de la Provincia, en un fallo de 1987, interpretó que la "mayoría de electores" exigida en el artículo debe entenderse como "más de la mitad de los empadronados" (no de los votos emitidos). Esta interpretación elevó significativamente la dificultad de aprobar reformas mediante referéndum.
La interpretación de la Corte mendocina ("mitad más uno de los empadronados", no de los emitidos) significa que el voto en blanco, el ausentismo y el voto en contra cuentan como rechazo a la reforma. Para aprobar una enmienda, no basta con que la mayoría de los votantes diga "sí": hace falta que más del 50% de todos los habilitados a votar diga "sí" expresamente. Es una barrera difícil de superar en una provincia con ausentismo electoral significativo. El intento de modificar esta interpretación en 2011 fracasó en otro referéndum perdido (ver sección 8).
Cinco reformas parciales desde la democracia
Desde la recuperación democrática de 1983, Mendoza ha aprobado cinco enmiendas constitucionales mediante el mecanismo del Artículo 223. Cada una modificó un artículo específico de la Constitución:
| Año | Ley | Artículo | Contenido |
|---|---|---|---|
| 1985 | Ley 5047 | Art. 120 | Elección directa del gobernador y vicegobernador (eliminación de la Junta de Electores) |
| 1989 | — | Art. 198 | Elección directa de los intendentes municipales |
| 1990 | Ley 5557 | Art. 1 | Yacimientos de hidrocarburos como patrimonio provincial |
| 1997 | — | Art. 150 | Incorporación del Consejo de la Magistratura |
| 2005 | Ley 7405 | Art. 151 | Prohibición de indexación de salarios de magistrados (reglamentación del principio de intangibilidad) |
| 2009 | — | Art. 198 | Limitación de la reelección de intendentes a un solo período consecutivo |
La enmienda de 2009 sobre intendentes
La enmienda más significativa de los últimos veinte años fue la de 2009: limitó la reelección de los intendentes a un solo período consecutivo. Hasta entonces, los caudillos vecinales podían persistir en el manejo comunal indefinidamente, mientras sus aparatos políticos consiguieran armar sucesivas victorias electorales. La enmienda terminó con la reelección indefinida de los jefes comunales, alineando el régimen mendocino con el de provincias como San Juan que habían adoptado la misma limitación.
El referéndum ratificatorio se realizó el 28 de junio de 2009, en simultaneidad con las elecciones legislativas nacionales. Las tres fuerzas políticas principales —UCR, PJ y Demócrata— acordaron militar el "sí", lo que facilitó su aprobación.
El patrón de las enmiendas mendocinas
Una característica notable de las enmiendas mendocinas es que todas han funcionado como ajustes técnico-institucionales, sin tocar la cuestión central de la reelección del gobernador. Ningún oficialismo provincial ha logrado articular la mayoría política necesaria para someter a referéndum la habilitación de la reelección consecutiva del Ejecutivo provincial. Mendoza sigue siendo, junto con muy pocas otras provincias, una jurisdicción donde el gobernador no puede ser reelecto consecutivamente.
Múltiples reformas frustradas
Junto con las cinco enmiendas exitosas, Mendoza ha vivido numerosos intentos fallidos de reforma constitucional total o parcial. La lista es larga y atraviesa varios gobiernos provinciales:
Los referéndum perdidos
Algunos intentos llegaron al referéndum y fueron rechazados. El más reciente y emblemático fue el de 2011, durante el gobierno de Celso Jaque (PJ). La Ley 8252 buscaba modificar el Artículo 221 de la Constitución, precisamente el que rige el mecanismo de referéndum. La intención era cambiar la interpretación de la Corte sobre la mayoría requerida: pasar de "más de la mitad de los empadronados" a "mitad más uno de los votos emitidos". Habría sido una reforma "facilitadora" de futuras reformas.
El referéndum se realizó el 23 de octubre de 2011, en simultaneidad con las elecciones nacionales. Ganó el "sí" entre los votos emitidos, pero no alcanzó la mitad más uno de los empadronados. Es decir: la propia reforma quedó atrapada en la regla que pretendía modificar. Un ejemplo casi paradójico de la rigidez constitucional mendocina.
El intento Suárez (2020-2021)
Durante el gobierno del radical Rodolfo Suárez (2019-2023), se planteó una reforma constitucional integral con tres ejes principales:
- Unicameralidad legislativa: reducir el sistema bicameral (48 diputados + 38 senadores) a una sola cámara con menor número de miembros. La principal motivación declarada era reducir el costo del aparato político.
- Balotaje: incorporar una segunda vuelta electoral para la elección del gobernador (que actualmente se elige por simple mayoría).
- NO incluía la reelección del gobernador: explícitamente, el proyecto de Suárez mantenía la prohibición de reelección consecutiva del Ejecutivo. Fue una decisión política significativa, dado que la reelección era el tema más controvertido históricamente.
El proyecto no prosperó: la Legislatura no logró articular los dos tercios necesarios para sancionar la ley de necesidad de reforma. Las críticas más fuertes provinieron del peronismo y de partidos vecinales, que veían en la unicameralidad una pérdida de representación territorial. La reforma quedó en el archivo.
Otros intentos previos
La Cámara de Diputados mendocina ha registrado varios intentos de reforma desde la recuperación democrática, ninguno de los cuales pudo concretarse mediante el mecanismo del Artículo 221:
- Intentos en la década de 1990 bajo gobiernos justicialistas y radicales.
- Intentos en la década de 2000 bajo distintos gobernadores.
- Discusiones académicas y políticas recurrentes sobre la necesidad de modernizar el texto.
La Cámara de Diputados ha reconocido oficialmente que "nuestra Provincia ha transitado varios intentos de reformas siguiendo el mecanismo previsto en el artículo 221 de la Constitución, sin que ninguno de ellos haya podido concretarse". Es una autoevaluación oficial de la dificultad de reformar el texto de 1916.
La autonomía municipal 31 años tarde
En abril de 2026, la Legislatura mendocina sancionó la Ley 9709, que declara la necesidad de enmendar el Artículo 197 de la Constitución provincial para incorporar la autonomía municipal plena, alineando el régimen mendocino con el Artículo 123 de la Constitución Nacional reformada en 1994. Es la enmienda más significativa de los últimos años y refleja una deuda histórica con la reforma constitucional nacional: durante 31 años Mendoza fue una de las pocas provincias argentinas en mora respecto del mandato del Art. 123 CN.
El proceso parlamentario
La enmienda fue impulsada por el gobernador Alfredo Cornejo (UCR), quien retomó el mando provincial en diciembre de 2023. El proyecto avanzó así:
- 30 de marzo de 2026: Cornejo anuncia en San Rafael el envío del proyecto a la Legislatura.
- 14 de abril de 2026: comienza el tratamiento en comisión.
- 22 de abril de 2026: la Cámara de Diputados aprueba con media sanción la enmienda al Art. 197, con modificaciones impulsadas por la oposición.
- Abril de 2026: el Senado da sanción definitiva al proyecto.
- Pendiente: referéndum ratificatorio en próxima elección general.
Contenido de la enmienda
La nueva redacción del Art. 197:
- Habilita a los 18 municipios mendocinos a dictar sus propias Cartas Orgánicas Municipales (no es obligatorio, cada municipio decide).
- Restringe la potestad tributaria municipal: los municipios no pueden crear impuestos, solo tasas retributivas de servicios, contribuciones por mejoras y derechos sobre el dominio público.
- Garantiza la participación municipal en el régimen de coparticipación provincial.
- Elimina la obligatoriedad de renovar los concejos deliberantes por mitades cada 2 años: cada municipio podrá decidirlo en su Carta Orgánica.
- Mantiene los controles del Tribunal de Cuentas y la intervención del Fiscal de Estado.
- Modificación clave de la oposición: las Cartas Orgánicas no requerirán ratificación legislativa posterior (el proyecto original sí lo exigía).
El conflicto con San Rafael
El proceso tuvo un episodio conflictivo. El 22 de febrero de 2026, la municipalidad de San Rafael (gobernada por el peronista Omar Félix) realizó una elección de convencionales para redactar su propia Carta Orgánica, antes del plebiscito ratificatorio constitucional. Este proceso fue interpretado por el gobernador Cornejo como una violación del orden constitucional provincial y fue judicializado. La gestión Cornejo señaló que "Mendoza no puede tener autonomía a la carta" según como interprete cada intendente sus facultades.
La enmienda del Art. 197 de 2026 ha sido caracterizada por la prensa local como una "autonomía controlada". Por un lado, incorpora formalmente el principio del Art. 123 CN al texto mendocino, saldando una mora institucional de 31 años. Por otro lado, las restricciones tributarias (sin impuestos nuevos), el carácter opcional (cada municipio decide si avanza con Carta Orgánica) y los controles provinciales mantenidos (Tribunal de Cuentas, Fiscal de Estado) limitan el alcance real de la autonomía. La comparación con la autonomía plena cordobesa (1987) o santafesina (2025) muestra que el modelo mendocino es más restrictivo y gradual.
El referéndum pendiente
La enmienda fue promulgada por el gobernador Cornejo tras la sanción legislativa. Sin embargo, su vigencia efectiva depende del referéndum popular que la ciudadanía debe celebrar, probablemente en simultaneidad con las próximas elecciones legislativas. La interpretación de la Corte sobre la mayoría requerida (más del 50% de los empadronados) hace incierto el resultado: aunque las tres fuerzas políticas principales acuerden militar el "sí", el ausentismo electoral podría jugar en contra de la enmienda, como ocurrió en 2011 con el referéndum del Art. 221.
Documentación y referencias
- Constitución de la Provincia de Mendoza · Sancionada el 11 de febrero de 1916. Texto vigente con sus enmiendas posteriores. Disponible en jus.mendoza.gov.ar y www3.hcdn.gob.ar/dependencias/secparl/dgral_info_parlamentaria/dip/constituciones/provinciales/.
- Ley Provincial 5047 · Enmienda del Art. 120 (elección directa del gobernador, 1985).
- Ley Provincial 5557 · Enmienda del Art. 1 (yacimientos de hidrocarburos, 1990).
- Ley Provincial 7405 · Enmienda del Art. 151 (intangibilidad de magistrados, 2005).
- Ley Provincial 8252 · Proyecto de enmienda del Art. 221 (referéndum perdido del 23 de octubre de 2011).
- Ley Provincial 9709 · Enmienda del Art. 197 (autonomía municipal, 2026). Pendiente de ratificación popular.
- Constitución Nacional Argentina · Artículos 5 y 123 (régimen municipal y autonomía).
- "Constitución de Mendoza de 1916" · Análisis institucional en mendoza.edu.ar (gobierno escolar provincial).
- "Una constitución histórica" · Los Andes, opinión sobre el Centenario de la Constitución de 1916.
- "Lo necesario: conocer la Constitución de Mendoza" · Unidiversidad, UNCuyo. Análisis del régimen constitucional mendocino.
- "Reforma parcial de la Constitución" · Cámara de Diputados de Mendoza, hcdmza.gob.ar.
- "Coloquio sobre el Centenario de la Constitución de 1916 en la Legislatura de Mendoza" · Prensa Gobierno de Mendoza (2016).
- "La reelección en el Derecho Público Provincial" · SciELO Argentina. Análisis comparado de los regímenes provinciales.
- Cobertura periodística de la enmienda 2026: Los Andes, Mendoza Post, El Sol, Diario San Rafael, Sitio Andino, Diario El Sol, El Editor Mendoza. Marzo-abril de 2026.
- "Mendoza aprobó una reforma constitucional para incluir las autonomías municipales en la Carta Magna" · Ámbito Financiero (mayo de 2026).
Los tres poderes provinciales
El sistema institucional mendocino: el gobernador (4 años, sin reelección consecutiva, único caso entre las grandes provincias), la Legislatura bicameral (48 diputados + 38 senadores en 4 secciones electorales) y la Suprema Corte de Justicia. Las particularidades del régimen interno: vicegobernador como presidente del Senado, secciones electorales con representación poblacional.