Origen y autonomía provincial
La provincia de Buenos Aires nació como entidad política autónoma el 11 de febrero de 1820, como consecuencia directa de la llamada "Anarquía del Año XX": la crisis del poder central derivada de la batalla de Cepeda (1° de febrero de 1820), la derrota del Directorio y la renuncia del director supremo José Rondeau. Hasta ese momento, la ciudad de Buenos Aires había funcionado como cabecera del poder central de las Provincias Unidas del Río de la Plata, pero no como provincia.
El Cabildo se autoproclamó Legislatura con carácter provincial (la Junta de Representantes) y eligió como primer gobernador a Manuel de Sarratea, quien firmó pocos días después el Tratado del Pilar con los caudillos federales del Litoral. Por esta razón, jurídicamente se toma el 11 de febrero como el día del nacimiento de la Provincia de Buenos Aires.
El gobierno de Martín Rodríguez y las reformas rivadavianas
Durante el gobierno de Martín Rodríguez (1820-1824) y bajo la conducción política de su ministro Bernardino Rivadavia, la provincia llevó adelante un ambicioso programa de modernización institucional: creó el Banco de la Provincia de Buenos Aires (1822), contrató el primer empréstito externo con la banca Baring Brothers de Londres (origen documentable de la deuda externa argentina), fundó la Universidad de Buenos Aires (1821) y sancionó la Ley de Olvido y la Ley de Enfiteusis, que regularía durante décadas la tenencia de tierras públicas.
El 24 de diciembre de 1821 se promulgó la ley provincial que suprimió los Cabildos de Buenos Aires y Luján: una de las grandes transformaciones institucionales del período, ya que el Cabildo era una institución de raíz hispánica que combinaba funciones ejecutivas, judiciales y legislativas. La supresión de los Cabildos sentó las bases de la organización republicana moderna, con separación de poderes.
El federalismo de Rosas (1829-1852)
Tras la caída del intento unitario presidencial de Rivadavia (1827) y los conflictos posteriores, la figura que dominaría la política bonaerense durante más de dos décadas sería Juan Manuel de Rosas. Asumió por primera vez como gobernador en 1829 y, salvo el período 1832-1835, ejerció el poder en forma continua hasta la batalla de Caseros (3 de febrero de 1852).
Durante este período, las demás provincias delegaron en el gobernador de Buenos Aires la conducción de las relaciones exteriores y la representación del país, conformando la Confederación Argentina. Sin embargo, no había una constitución nacional ni una institucionalidad federal propiamente dicha: era un pacto de provincias soberanas que delegaban funciones específicas en la gobernación bonaerense.
La primera constitución provincial
El 1° de mayo de 1853 se aprobó la Constitución Nacional en la ciudad de Santa Fe. Buenos Aires, sin embargo, se apartó del proceso: en medio de profundos desacuerdos políticos y económicos con la Confederación liderada por Justo José de Urquiza, la provincia inició su propio camino conformando lo que se denominó el Estado de Buenos Aires, una entidad de facto separada del resto del país durante casi una década.
En ese contexto, la provincia sancionó su primera constitución propia el 11 de abril de 1854. Esta constitución organizaba el Estado de Buenos Aires como una entidad políticamente independiente, con sus propios poderes ejecutivo, legislativo y judicial, su propia moneda, su propio ejército y su propia diplomacia (limitada).
El Pacto de San José de Flores y la incorporación
Tras la batalla de Cepeda (23 de octubre de 1859, distinta de la del 1820), donde el ejército de la Confederación derrotó a las tropas porteñas, se firmó el Pacto de San José de Flores el 11 de noviembre de 1859. Por este pacto, Buenos Aires se reincorporó al resto de las provincias argentinas, declarándose parte integrante de la Confederación y comprometiéndose a jurar la Constitución de 1853 —en cuya redacción no había participado—.
En el pacto se estableció la convocatoria a una convención provincial reformadora que examinara la Constitución Nacional de 1853 y le propusiera reformas. De allí nació la Convención Nacional ad hoc de 1860, en Santa Fe, que sancionó las reformas constitucionales que abrieron el camino a la reunificación definitiva del país. Las reformas de 1860 a la Constitución Nacional fueron, en buena medida, aportes de la Convención bonaerense reformadora.
Las batallas de Cepeda (1859) y Pavón (1861)
En septiembre de 1861, en la batalla de Pavón, el gobernador de Buenos Aires Bartolomé Mitre derrotó a Urquiza. Con esa victoria, Mitre asumió poco después la presidencia nacional (1862-1868) y comenzó el proceso de organización del territorio nacional con miras a unificar el país bajo una sola autoridad central. Pero quedaba pendiente una cuestión crucial sin resolver durante dos décadas más: dónde estaría la capital de la Nación.
La reforma liberal de 1873
Tras la unificación nacional y bajo la presidencia de Domingo Faustino Sarmiento, la provincia de Buenos Aires sancionó una nueva constitución provincial en 1873, en sintonía con el ideario liberal-modernizador de la Generación del 80 que estaba tomando forma. La constitución de 1873 establecía un esquema de control fiscal innovador para la época: un departamento de control anexo a la Legislatura.
El preámbulo de la constitución de 1873 mantiene una estructura muy similar a la nacional de 1853 (también vigente, con modificaciones, en la versión actual de la constitución bonaerense):
Es notable que el preámbulo bonaerense agregue a la fórmula nacional la frase "para todos" y la mención a "los demás hombres que quieran habitar su suelo": una manera de proyectar la apertura inmigratoria que dominaría la política provincial en las décadas siguientes.
El artículo 2 y el origen de la soberanía
El texto del Art. 2 (que se mantiene en la actual versión de 1994) consagra el principio republicano fundamental: la soberanía reside en el pueblo y la Constitución es modificable solo conforme a sus propios procedimientos. Es una clara fórmula de auto-tutela del orden constitucional.
La federalización y la amputación territorial
Durante toda la década de 1870 se mantuvo la llamada "cuestión capital": el conflicto irresuelto sobre dónde estaría la capital de la Nación. La ciudad de Buenos Aires funcionaba simultáneamente como capital provincial y como capital nacional, en una situación institucionalmente anómala. Mientras tanto, el gobierno nacional debía residir en una jurisdicción que no controlaba directamente.
El estallido del conflicto se produjo en 1880, en el contexto de la sucesión presidencial. El presidente Nicolás Avellaneda apoyaba a Julio Argentino Roca como su sucesor, mientras que el gobernador bonaerense Carlos Tejedor (mitrista) sostenía su propia candidatura. Las diferencias políticas escalaron a enfrentamientos armados conocidos como la Revolución de 1880 (Olivera, Puente Alsina, Barracas y los Corrales).
La Ley 1029 y sus consecuencias
El 21 de septiembre de 1880, el Congreso Nacional sancionó la Ley 1029, que declaró capital de la República al municipio de la ciudad de Buenos Aires. La provincia perdió su capital, su principal centro administrativo y económico, y debió iniciar de inmediato un proceso traumático para reorganizarse.
El gobernador bonaerense que asumió ese año, Dardo Rocha, debió enfrentar la enorme tarea de fundar una capital nueva. La población provincial era hacia 1880 de aproximadamente 521.581 habitantes, de los cuales unos 125.400 (24%) eran extranjeros, en plena expansión migratoria.
La fundación de La Plata
Dardo Rocha asumió la gobernación el 1° de mayo de 1881 y, a los pocos días, expidió un decreto designando una comisión que debía estudiar las probables localidades para emplazar la nueva capital. El 14 de marzo de 1882, Rocha elevó un mensaje a la Legislatura acompañando un proyecto que declaraba capital de la provincia al municipio de Ensenada:
El ejido de la nueva ciudad tendría seis leguas cuadradas. El 1° de mayo de 1882, Rocha promulgó la ley declarando capital de la provincia de Buenos Aires al municipio de Ensenada y ordenando la fundación de la ciudad que se denominaría La Plata.
La piedra fundamental
La fundación oficial tuvo lugar el 19 de noviembre de 1882 con la colocación de la piedra fundamental. La Plata fue una ciudad diseñada desde cero: una grilla cuadrangular de cinco kilómetros de lado, atravesada por diagonales que conectaban plazas, con una avenida central (la actual Av. 7) y un Palacio Municipal central. Su trazado quedó como uno de los grandes ejemplos de urbanismo planificado del siglo XIX.
Una capital sin historia
Fundar una capital exprofeso implicaba una desventaja política: La Plata no tenía historia, no tenía identidad propia, no tenía estructura social previa. Era una ciudad que nacía como sede gubernamental, no como organismo social desarrollado. Esta característica marca hasta hoy la cultura política bonaerense: a diferencia de Córdoba, Mendoza o Salta —cuyas capitales son ciudades fundacionales del Virreinato—, La Plata es una creación institucional voluntaria del siglo XIX.
La reforma de 1889 y el Tribunal de Cuentas
En 1889, ya con la nueva capital en funciones, la provincia convocó una Convención Constituyente reformadora que sesionó entre 1888 y 1889. El cambio más significativo fue la creación del Tribunal de Cuentas como órgano constitucional independiente de control de la administración pública.
El sistema de control fiscal que había regido desde 1873 —un departamento anexo a la Legislatura— había mostrado limitaciones evidentes. Los constituyentes de 1889 entendieron que el control de cuentas debía ser ejercido por un órgano técnico, especializado e independiente de los poderes políticos. Esta innovación bonaerense influyó luego en otras provincias y en la propia organización del control fiscal nacional.
La estructura básica de los poderes (Ejecutivo unipersonal, Legislatura bicameral, Poder Judicial con Suprema Corte) se mantuvo. También se conservó el régimen municipal que entonces no reconocía autonomía plena —un rasgo que se mantendrá vigente, paradójicamente, hasta la actualidad—.
La modernización de 1934
Tras décadas de vigencia de la constitución de 1889 (durante las cuales la provincia transitó la Generación del 80, el auge agroexportador, la primera democracia ampliada del yrigoyenismo y el golpe militar del 6 de septiembre de 1930), se sancionó una nueva Constitución provincial el 4 de octubre de 1934.
La carta de 1934 era extensa y moderna: constaba de un Preámbulo y 206 artículos divididos en 9 secciones:
- Sec. I: Declaraciones, Derechos y Garantías
- Sec. II: Régimen Electoral
- Sec. III: Poder Legislativo
- Sec. IV: Poder Ejecutivo
- Sec. V: Poder Judicial
- Sec. VI: Del Régimen Municipal
- Sec. VII: Educación e Instrucción Pública
- Sec. VIII: De la reforma de la Constitución
- Sec. IX: Disposiciones Transitorias
Las grandes innovaciones de 1934
La carta provincial de 1934 introdujo varias innovaciones que marcarían la política bonaerense del siglo XX:
- Otorgamiento de mayores garantías en la figura del "habeas corpus"
- Posibilidad de que la legislatura provincial pudiera "acordar el sufragio a la mujer argentina por dos tercios de votos de los miembros de cada cámara" (anticipándose por 13 años a la Ley 13.010 nacional de 1947)
- Creación de la Junta Electoral con carácter permanente, integrada por los presidentes de la Suprema Corte de Justicia, del Tribunal de Cuentas y de tres Cámaras de Apelación del Departamento Capital
- Establecimiento de la elección directa del Gobernador y Vicegobernador por el pueblo de la Provincia
- Consagración constitucional definitiva del Tribunal de Cuentas (que ya existía desde 1889)
La reforma peronista y su reversión
El gobierno peronista de Juan Domingo Perón impulsó la reforma de la Constitución Nacional en 1949, que incorporó nuevos derechos sociales, principios económicos, y habilitó la reelección presidencial inmediata. En consonancia, la provincia de Buenos Aires reformó su propia constitución en 1949 para adecuarla al nuevo marco constitucional nacional y al ideario justicialista.
La constitución bonaerense de 1949 mantuvo la estructura orgánica de la de 1934 pero incorporó nuevos derechos sociales en su parte dogmática y habilitó la reelección del gobernador, en línea con la reforma nacional.
La derogación por proclama militar de una reforma constitucional sancionada democráticamente fue —y sigue siendo— uno de los hechos más discutidos del constitucionalismo argentino del siglo XX. En la provincia, esta reversión generó un vacío jurídico que en los hechos se mantuvo hasta la reforma constitucional definitiva de 1994.
Inestabilidad democrática
Entre 1955 y 1983, la provincia de Buenos Aires —como el resto del país— atravesó cuatro dictaduras militares (1955-1958, 1962-1963, 1966-1973 y 1976-1983) intercaladas con períodos democráticos breves y, en muchos casos, restringidos por la proscripción del peronismo.
Durante esos casi tres décadas, los gobernadores fueron alternativamente:
- Comisionados militares designados por los gobiernos de facto nacionales
- Gobernadores electos en comicios con proscripción (1958-1962, 1963-1966)
- Gobernadores electos en comicios plenamente libres (1973-1976)
- Intervenciones federales que reemplazaban al gobernador legítimo
El experimento desarrollista (1958-1962)
Durante la presidencia de Arturo Frondizi (1958-1962), Buenos Aires fue gobernada por Oscar Alende, en el marco del experimento desarrollista. Se impulsaron grandes obras de infraestructura industrial en el cordón productivo del Gran Buenos Aires (acerías, automotrices, petroquímicas). Esta etapa consolidó al conurbano bonaerense como el principal cordón industrial del país, condición que mantendría hasta finales del siglo XX.
1976-1983: dictadura y represión
El golpe de Estado del 24 de marzo de 1976 instauró la dictadura militar más sangrienta de la historia argentina. La provincia de Buenos Aires —y especialmente el conurbano— fue uno de los principales territorios de la represión ilegal: muchos de los centros clandestinos de detención más conocidos (Campo de Mayo, El Olimpo, El Vesubio, El Banco, Pozo de Banfield) estaban en territorio bonaerense.
Durante este período, los gobernadores fueron militares designados por la junta militar gobernante. La actividad institucional provincial estuvo suspendida en sus funciones republicanas básicas: la legislatura disuelta, la justicia intervenida, los municipios bajo control militar directo.
La reforma de 1994: la constitución vigente
Tras el retorno democrático de 1983 y en consonancia con la reforma de la Constitución Nacional de 1994, la provincia de Buenos Aires convocó una Convención Constituyente provincial que sesionó entre julio y septiembre de 1994. El resultado fue una nueva Constitución provincial, sancionada el 13 de septiembre de 1994, que es la actualmente vigente.
La reforma de 1994 introdujo cambios profundos respecto del esquema de 1934 (que seguía siendo formalmente la base, tras la reversión militar de la reforma de 1949):
- Reelección del gobernador habilitada por un período consecutivo (Art. 123)
- Defensor del Pueblo creado como órgano de control independiente (Art. 55)
- Consejo de la Magistratura para la selección de jueces (Art. 175)
- Ampliación del catálogo de derechos y garantías de la primera sección
- Mecanismos de democracia semi-directa: iniciativa popular, consulta popular, referéndum
- Fortalecimiento de los órganos de control: Tribunal de Cuentas, Fiscalía de Estado, Asesoría General de Gobierno
- Reconocimiento expreso de derechos de pueblos originarios en el Art. 36 inc. 9
El Art. 2 mantiene la fórmula histórica de 1873, en una clara línea de continuidad institucional que cruza más de un siglo. La constitución también incorpora una cláusula de defensa del orden constitucional (Art. 3) que declara nula de nulidad absoluta cualquier alteración no constitucional del sistema:
El régimen municipal: la deuda pendiente
Una innovación crucial de la Constitución Nacional reformada en 1994 fue el Art. 123, que establece que las constituciones provinciales deben asegurar la autonomía municipal y reglar su alcance y contenido en los órdenes institucional, político, administrativo, económico y financiero. Sin embargo, la Constitución bonaerense reformada en 1994 no incorporó esta autonomía municipal plena.
El Art. 190 de la Constitución provincial vigente mantiene el modelo histórico de municipalidades sin posibilidad de dictarse cartas orgánicas propias: una situación que está formalmente en tensión con el mandato del Art. 123 CN y que es objeto permanente de debate constitucional. Este será uno de los temas centrales del Capítulo 10.01.03 (Los 135 municipios).
De 1994 al presente: agenda institucional
Tras la sanción de la Constitución de 1994, la provincia de Buenos Aires no ha vuelto a reformar su carta fundamental. En sus tres décadas de vigencia, la constitución bonaerense ha mostrado tanto su solidez como sus tensiones internas: el sistema de poderes funciona, las garantías están consolidadas, pero hay temas estructurales que permanecen sin resolver.
Los gobernadores de la democracia
Desde el retorno democrático de 1983, Buenos Aires ha tenido los siguientes mandatos completos o vigentes:
| Período | Hito o característica |
|---|---|
| 1983-1987 | Primer gobernador tras la dictadura. Restauración institucional plena |
| 1987-1991 | Período con la constitución de 1934 aún formalmente vigente |
| 1991-1999 | Dos mandatos consecutivos. Reforma constitucional 1994 mediante |
| 1999-2007 | Gobierno aliancista y luego crisis 2001. Recuperación post-crisis |
| 2007-2015 | Dos mandatos consecutivos. Período "modelo conurbano" |
| 2015-2019 | Primera mujer gobernadora. Alianza nacional opositora |
| 2019-2027 | Vuelta al peronismo. Mandato extendido por COVID |
Los grandes pendientes
La agenda institucional bonaerense actual incluye cuatro grandes pendientes que serán abordados en los próximos capítulos de este estudio:
- Autonomía municipal: el desfasaje con el Art. 123 CN nunca corregido
- Coparticipación: la provincia aporta el 35-40% del PBI nacional pero recibe el 19,9% pura (22,5% con transferencias); el Fondo del Conurbano congelado en $650 millones desde 1996
- Subrepresentación nacional: 70 diputados nacionales (la mayor delegación del país) pero subrepresentada en función de su población real
- Gobernanza metropolitana: el AMBA como megalópolis sin estructura institucional propia, gobernada por más de 40 jurisdicciones superpuestas
Los tres poderes provinciales
El gobernador y sus atribuciones (Art. 144). La Legislatura bicameral: 92 diputados en 8 secciones electorales y 46 senadores en las mismas secciones. La Suprema Corte de Justicia y sus 7 jueces, los 21 departamentos judiciales, el Ministerio Público de la Acusación y de la Defensa. Los órganos extra-poderes: Tribunal de Cuentas, Fiscalía de Estado, Defensor del Pueblo, Asesoría General de Gobierno y Junta Electoral.
Ver capítulo 10.01.02 →— Fuentes y referencias normativas
- Constitución de la Provincia de Buenos Aires (texto vigente) · Honorable Cámara de Diputados de la Provincia de Buenos Aires
- Constitución de la Provincia de Buenos Aires en Infoleg · Ministerio de Justicia y Derechos Humanos de la Nación
- Historia de la provincia de Buenos Aires · Síntesis enciclopédica
- Historia de la Suprema Corte de Justicia bonaerense · Suprema Corte de Justicia de la Provincia de Buenos Aires
- Reseña histórica del Tribunal de Cuentas · Honorable Tribunal de Cuentas de la Provincia de Buenos Aires
- "Breve historia constitucional de la Provincia de Buenos Aires" · Guillermo Raúl Moreno · Revista de Derecho Administrativo (UNLP)
- "Historia de la Provincia de Buenos Aires" (5 tomos) · Editorial UNIPE
- Síntesis Histórica · El Historiador / Felipe Pigna
- Historia del federalismo argentino · Educación Cívica · Capítulo 07.05
- Reformas constitucionales argentinas · Educación Cívica · Capítulo 07.01